Riformare il bicameralismo – 4

Le idee hanno una storia, e le soluzioni proposte per riformare le istituzioni non fanno eccezione. Capita poi che si rimanga affezionati a soluzioni che si sono proposte tempo addietro, e il dibattito di oggi sulla riforma del Senato può essere compreso soltanto considerando che il discorso va avanti da almeno 30 anni. Chi segue la politica con continuità può evitare di leggere quello che scrivo qua sotto, sono tutte cose arcinote. Ma penso che un bignamino per i ventenni che si sono appassionati da poco alla questione possa essere utile. Questo post è soprattutto per loro.

Il bicameralismo paritario disegnato dall’Assemblea Costituente fu il frutto di un compromesso poco riuscito tra la DC e le sinistre. Sono cose arcinote, e non vale la pena tornarci sopra. Due camere identiche per legittimazione e per funzioni sono un’anomalia che non ha alcuna ragione d’essere, ed è per questo che presto si cominciò a dibattere sul superamento di una tale ridondanza.
Mettere le mani sulla Costituzione non è però un’impresa così semplice, perché le sue parti non sono indipendenti l’una dall’altra. Suddividere i poteri delle due camere, o addirittura pensare di abolirne una, implica delle decisioni non soltanto su come il Parlamento debba esplicare le funzioni legislativa e di controllo, ma anche sull’assetto federale-unitario del paese. La combinazione di diverse preferenze su queste tre dimensioni, ulteriormente combinate con un certo spirito dei tempi, ha portato negli ultimi 30 anni a diverse proposte di riforme istituzionali. Due sono gli snodi fondamentali di questo percorso: l’adozione di una legge misto-maggioritaria nel 1993, che ha creato il bisogno di un nuovo sistema di pesi e contrappesi necessari in una democrazia dell’alternanza; la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, che ha decentrato la procedura legislativa creando il bisogno di un raccordo tra Stato centrale e Regioni.

Con questo quadro in mente, è possibile ricapitolare le soluzioni ipotizzate nel tempo, considerando soltanto quelle capaci di aggregare un certo consenso nelle istituzioni e tralasciando quindi le varie ipotesi che hanno avuto fortuna soltanto nel dibattito accademico.
Una nota di cautela: queste proposte di riforma non investivano solo il bicameralismo, ma altre materie di sistema come la forma di governo, i poteri dell’esecutivo, il livello di decentramento ecc. Nelle righe che seguono mi concentro solo sulla composizione delle camere e sui loro poteri.

Commissione Bozzi (1983-1985)
Secondo lo schema presentato in un post precedente, la commissione Bozzi proponeva un bicameralismo a base funzionale, con composizione pressoché inalterata ma prevalenza della Camera dei Deputati per la funzione legislativa. Alcune materie di garanzia, tassativamente indicate, sarebbero invece rimaste di competenza bicamerale. Sulle altre la Camera avrebbe avuto la prevalenza. La fiducia sarebbe stata espressa dalle camere in seduta comune (una soluzione a lungo caldeggiata anche in Costituente).

Commissione De Mita-Iotti (1992-1994)
Nel mezzo della tempesta che spazzò via il sistema politico del dopoguerra, il parlamento si interrogò sulla sua riforma. Questa commissione ribadì l’idea di dare al parlamento in seduta comune il potere di dare la fiducia al governo, a per il resto non ritenne di introdurre altre modifiche sostanziali al bicameralismo.

Comitato Speroni (1994)
Prima ipotesi di bicameralismo debole. Mentre la Camera, snellita nei numeri, rimane espressione del popolo, il Senato diventa la voce degli enti territoriali e non è più eletto dai cittadini. Si delineano due opzioni, quella di un Senato formato da nominati dai governi regionali (modello tedesco) e quello in cui ai rappresentanti delle Regioni si affiancano senatori eletti indirettamente da Comuni e Province. La fiducia al governo è affare della sola Camera, mentre il procedimento legislativo è simile a quello delineato dalla Commissione Bozzi. Tenendo conto della svolta maggioritaria, e del conseguente rafforzamento del governo, si introduce uno statuto delle opposizioni per garantire

Bicamerale D’Alema (1997)
Si torna al bicameralismo su base funzionale. Entrambe le Camere sono snellite nei numeri ed elette a suffragio universale. Ad ogni regione però è assegnato un numero paritario di senatori, in omaggio al principio federale per cui ogni entità sub-nazionale ha pari dignità. La fiducia è affare della Camera, così come la maggior parte delle leggi. Il Senato rimane titolare di poteri paritari per alcune materie elencate in Costituzione, mentre per altre che toccano il ruolo delle autonomie ha potere di emendare il testo uscito dalla Camera, a cui però rimane la prevalenza in caso di disaccordo. Al Senato vanno però alcuni poteri di controllo, come la possibilità di stabilire commissioni di inchiesta con ampi poteri e il controllo delle nomine. Si conferma l’idea dello statuto delle opposizioni

Riforma Berlusconi (2005)
Torna al governo il centrodestra, che nell’ambito di una riforma di più ampia portata disegna un modello che si avvicina al bicameralismo a base funzionale. Nella riforma approvata dal Parlamento, ma bocciata al referendum del 2006, il Senato è eletto a suffragio universale, con elezioni contestuali a quelle dei Consigli regionali: il rinnovo è quindi scaglionato. Ai lavori del Senato possono partecipare, senza diritto di voto, alcuni rappresentanti eletti indirettamente dalle assemblee degli enti locali. La fiducia è votata soltanto della Camera. Il procedimento legislativo è prevalentemente monocamerale, ed è diviso tra Camera e Senato a seconda delle materie: alla Camera spettano le leggi di competenza statale, mentre al Senato quelle sulle materie a competenza concorrente. Per alcune leggi, di particolare importanza, rimane il procedimento bicamerale. Si conferma l’adozione di uno Statuto delle opposizioni.

Bozza Violante (2007)
Torna al governo il centrosinistra. I senatori sono eletti dai consigli regionali e dai consigli delle autonomie locali. Il numero di senatori per regione non è paritario, ma le regioni piccole sono ampiamente sovra-rappresentate. La fiducia è votata solo dalla Camera. Il procedimento legislativo rimane bicamerale per le leggi costituzionali, elettorali, e poche altre; per le materie di competenza concorrente le leggi sono assegnate al Senato in prima lettura, e la Camera può modificarle a maggioranza assoluta. Tutte le altre leggi sono esaminate e approvate dalla Camera; il Senato ha la possibilità di fare modifiche, ma l’ultima parola spetta alla Camera.

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