Riformare il bicameralismo – 3

Scusate il ritardo, ma la crisi di governo mi ha lasciato attonito. Oggi però il Presidente del Consiglio incaricato ha annunciato che il governo si occuperà di una riforma al mese, e quelle costituzionali andranno fatte entro Febbraio (noto con dispiacere che il 2014 non è neanche bisestile). Via, bando alle ciance, bisogna fare. Abbiamo 10 giorni.

Tipi di bicameralismo ed effetti

Conferire poteri alla seconda camera implica dargli un’influenza sulle politiche, la cui rilevanza dipende da due fattori:

  1. i poteri della camera
  2. la sua eterogeneità rispetto alla prima.

Queste due dimensioni creano quattro tipi di bicameralismo, che vedete in tabella (adattata da uno dei più diffusi manuali di scienza politica)

Tabella 1. Modelli di bicameralismo

Poteri simmetrici Poteri asimmetrici
Base rappresentativa diversa Bicameralismo forte Bicameralismo debole
Base rappresentativa uguale Bicameralismo ridondante Bicameralismo a base funzionale

L’influenza della seconda camera sarà massima se ha un potere di veto e minima se si limita a un potere consultivo. Una situazione intermedia è quella delle seconde camere dotate di potere di veto (o di emendamento) superabile con un secondo voto della prima camera; il secondo voto può essere a maggioranza semplice o qualificata.

Una camera composta in modo diverso dalla prima (per esempio per rappresentare gli stati membri, o le regioni) ha conseguenze molto diverse a seconda dei suoi poteri: se sono uguali a quelli della prima camera significa che ogni decisione deve avere non solo il consenso dei rappresentanti dei cittadini ma anche quello di altri interessi. Questo ha un senso nei sistemi federali, ma non molto altrove. Se invece la seconda camera ha poteri minori, situazione tipica dei sistemi unitari, significa che alle istanze rappresentate nella seconda camera si danno poteri consultivi, di invito alla riflessione, ma non di veto. A volte, poteri di veto possono essere comunque mantenuti su questioni costituzionali o di politica estera.

Gli studi empirici sugli effetti del bicameralismo non sono battutissimi. Uno dei filoni più intellettualmente stimolanti sostiene che legislature bicamerali (a poteri simmetrici) siano utili ad assicurare la stabilità delle politiche,  perché a certe condizioni aiutano a superare le “irrazionalità” del voto a maggioranza. Per esempio, se Tizio e Caio si accordano tra loro su come dividersi un penny, mettendo in minoranza Sempronio, questo potrà accordarsi successivamente con uno degli altri due per rovesciare la decisione. E così via all’infinito. Dato che in genere in genere ogni accordo distributivo tra individui/gruppi può essere battuto da una coalizione alternativa, molti teorici si sono preoccupati di come creare stabilità.  È il paradosso di Condorcet, una spiegazione un tantino più precisa la trovate qua. Pare peraltro che Madison fosse consapevole di questi problemi, e che abbia lavorato al bicameralismo USA per evitare il problema delle maggioranze cicliche. Per quanto interessante teoricamente, questa instabilità decisionale di cui sarebbe vittima il voto a maggioranza non si verifica quasi mai nei sistemi parlamentari, perché per evitarla basta che ci sia un’autorità  (per esempio il presidente della camera) che decida cosa si mette ai voti e in che ordine. Se questo è il problema, un sistema bicamerale è una soluzione più costosa e meno efficace di attribuire a qualcuno un forte  potere di agenda, per cui non approfondiamo oltre.

Un altro filone di ricerca ha investigato il ruolo del bicameralismo sulla spesa pubblica. Aumentando il numero degli attori da soddisfare, il bicameralismo è sospettato di fare crescere l’irresponsabilità fiscale incentivando gli scambi poco virtuosi (vuoi finanziare il teatro di Trebisacce? Bene, allora finanziami la banda di Villa Biscossi). Gli esiti di questo filone sono interessanti: da un lato ci sono studi che confermano la relazione tra avere una seconda camera con poteri di veto e maggiori deficit. In particolare, negli Stati Uniti si fanno buchi di bilancio quando le camere sono dominate da partiti diversi. Al contrario, nei sistemi parlamentari, dove la seconda camera ha in genere poteri minori, la differente composizione delle camere porta a bilanci più equilibrati. Insomma, mettendo tutto insieme sembra che

  1. le seconde camere dominate dall’opposizione, ma senza poteri di veto, siano un ottimo cane da guardia del sistema,
  2. le seconde camere con poteri di veto siano comunque da evitare.

E qui si viene al punto forse fondamentale: le seconde camere servono a migliorare la qualità della legislazione e a controllare meglio l’operato del governo? L’esito di alcuni studi e l’opinione di alcuni politologi sono sintetizzate in un saggio di William Heller, pubblicato nel 2007. Pare che le seconde camere, per quanto deboli, offrano un’opportunità preziosa per scovare gli errori, le incoerenze e le sviste nella legislazione proposta dal governo, che spesso è costretto a muoversi in gran fretta. Inoltre, essendo libere dal vincolo della fiducia,  le seconde camere sono un luogo dove anche i membri della maggioranza sono più liberi di sottolineare eventuali aspetti critici delle proposte governative.  In una democrazia maggioritaria, dove che vince le elezioni governa, le seconde camere permettono quindi di conservare uno spazio in cui la rappresentanza e la ricerca di accordi trasversali non sono sacrificate alla governabilità.

 

P.S. Nella prossima puntata, la penultima della serie, i tentativi di riformare il bicameralismo italiano.

 

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